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我国小学生均教师工资成本及影响因素的比较与分析
田健/上海市教育科学研究院智力所助理研究员；
杜晓利/上海市教育科学研究院智力所所长，研究员
国际上非常注重对教师薪酬水平的研究，经济合作与发展组织（简称OECD），从教育投入与产出效率的角度，首次提出生均教师工资成本指标，并利用该指标与学生学业成绩（PISA）来反映各国教师投入与产出的效率，探讨在同样或相似学业成绩下生均教师工资成本的边界。研究发现，生均教师工资成本与学生学业成绩具有一定正相关关系，高的生均教师工资成本未必一定带来高的学业成绩，但低的生均教师工资成本，学生的学业成绩往往表现不佳，合理的生均教师工资成本有利于提升教育教学效率。
当前我国义务教育由“基本均衡”向“优质均衡”发展，教育经费投入进入后4%时代更加强调提高教育经费的使用效益，因此研究中国生均教师工资成本对于优化教育经费投入结构，提高教育质量具有重要现实意义。已有文献研究表明，目前对于OECD国家教师工资的研究，多侧重从政策制度视角的考察，例如：对OECD国家教师的薪酬水平、薪级结构、实际和相对薪酬等薪酬体系的考察分析；OECD国家如何通过实施差别、协商和奖励工资制等工资制度改善和提升教师工资待遇；基于OECD国别的研究，分析各国如何制定教师工资法律，调整和完善教师工资制度以稳定师资队伍的做法与经验。截至目前，我国尚无关于教师工资成本方面的研究成果，本研究希望能为弥补这一遗憾作出探索与努力。
一、我国小学生均教师工资成本的比较分析
（一）生均教师工资成本测算方法
OECD通过对教师工资、教师人数、生师比、班级规模、授课时间、学习时间以及非控制变量，如学生天赋、学生社会经济背景等进行回归分析，采用加拿大的《教育统计公报2005》的方法，建立教师支出与学生上课时间、教学时间、班额、教师工资水平之间的数理关系，即生均教师工资成本计算公式，该计算公式表示如下：
其中，CCS即生均教师工资成本，SAL即教师工资，instT即学生上课时间，teachT即教师教学时间，Ratiostud/teacher即生师比，学生数与专任教师数之比，Classsize即班级规模。
对我国小学生均教师工资成本测算方法，主要采用教师年均工资除以生师比的计算公式。文中分析采用的OECD国家生均教师工资成本、教师工资、教师教学时间和生师比等指标，均来源于《OECD教育概览》。中国教师年均工资收入、生师比、班额等指标数据来源于《中国劳动统计年鉴》和《中国教育统计年鉴》。考虑到进行国际比较，为使国家间的价格具有可比性，通过将各国的货币数值除以购买力平价（PPP）指数，将以各国货币统计的教师工资转换成等值的美元。
（二）我国小学生均教师工资成本的变化特征
生均教师工资成本反映的是一国教师的雇佣成本，是教育经费支出中最主要也是最重要的部分，与国家教育教学质量有着密不可分的关系。通过比较历年中国及其各省小学生均教师工资成本，形成以下分析结果。
1.我国小学生均教师工资成本近年来提升幅度显著，尤其是西部地区
进入21世纪以来，受益于我国经济的快速发展，各级政府坚持教育优先发展战略，财政投入向教育倾斜，政府对影响教育质量的关键因素——教师队伍的建设越来越重视，不断以法律和政策的形式保障义务教育阶段教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平，因而2000—2018年我国小学生均教师工资成本呈现持续上升的趋势。2018年，我国小学生均教师工资成本从2000年的128美元提高到1192美元，年均增长率为13.2%，是2000年的9.3倍；OECD国家平均的小学生均教师工资成本从2000年的1733美元，提高到2017年的2784美元，年均增长率为3.0%。
我国西部地区教师工资成本增幅最为突出。由于中国地广人多，且学龄人口比例高，多数省份的土地面积和人口规模甚至超过欧洲国家，而且我国经济发展水平和教育发展水平的地区和省际差距较大，这使得在分析我国生均教师工资成本时，进一步具体分析各省份的情况变得很有必要。通过分析2000—2018年我国各省小学生均教师工资成本的变化可以看到：一是各省小学生均教师工资成本呈现显著的增长，2018年相比2000年，江苏和浙江分别增长了8.6倍和7.2倍，代表中国参与PISA 2018测试的北京和上海，分别增长了5.7倍和4.3倍；二是生均教师工资成本的增幅呈现较明显的地区特征，与东、中部省份相比，西部省份增幅较为明显，2018年相比2000年，增长超过10倍的有14个省份，其中西部省份有10个，比如贵州增长了13.9倍，甘肃增长了12.6倍，广西、重庆和陕西增长了约11倍。
2.我国生均教师工资成本的省际差距较突出，且呈现出东西部高，中部低的“U”字形特征
我国经济发展水平的地区和省际差异也深刻影响着教育发展差异。数据分析显示，2018年北京小学生均教师工资成本最高，为3055美元，是最低的湖南（859美元）的3.6倍，河南、江西、广西和陕西仅在1000美元之内。天津和西藏超过2000美元，其余省份在1000~2000美元之间。与全国平均水平（1192美元）相比，北京比全国平均水平高1863美元，广西、江西、河南和湖南则低300美元以上。
我国小学生均教师工资成本基本呈现东西高、中部低的“U”字形特征。从地区来看，东部地区生均教师工资成本较高，平均为1661美元，其中福建最低，为1041美元，最高的是北京，为3055美元；西部地区生均教师工资成本平均为1329美元，其中广西和陕西较低，在1000美元以内，最高的是西藏为2340美元；中部地区生均教师工资成本最低，平均为1126美元，其中湖南、河南和江西较低，低于900美元，最高是吉林，为1454美元。
3.我国政府财政努力程度存在省际差异，部分省份财政努力程度不足
OECD研究表明生均教师工资成本与国家人均GDP成正相关，即生均教师工资成本的高低取决于国家的相对财富水平，因此我们用生均教师工资成本占人均GDP的比例这一指数来排除经济发展水平对工资成本的影响。
从我国各省小学生均教师工资成本占人均GDP比例来看，省际差异较大，2018年全国有10个省份生均教师工资成本占人均GDP的比例超过10%，其中西部占5个，分别是西藏、甘肃、云南、青海和贵州；其次西部的新疆、四川、内蒙古和广西，其比例也超过9%。东部省份生均教师工资成本占人均GDP的比例较低，如上海、江苏和福建，低于6%。OECD历年的数据反映出一国生均教师工资成本占人均GDP比例高，往往其生均教师工资成本较低，这一特征在我国国内各省间也同样适用。按照生均教师工资成本排名来看，小学生均教师工资成本水平越高的省份，其占人均GDP比例的排名越低。中国大部分省份政府的财政努力程度都是值得肯定的，但是也有部分省份政府的财政努力程度不足，如河南、湖南、陕西、福建和湖北生均教师工资成本水平属于低区（第21~31名），生均教师工资成本占人均GDP的比例排名也属于低区（第21~31名）。山东、广东生均教师工资成本水平属于中区（第11~20名），其生均教师工资成本占人均GDP比例处于全国末尾位置。从这些省份的经济发展水平，即人均GDP的排名来看，政府对教育的投入不相匹配。
二、影响小学生均教师工资成本因素的比较分析
OECD《教育概览》的历史分析表明，决定生均教师工资成本的四个因素中，教师工资的影响是最直接的，教师工资水平越高，生均教师工资成本越高，其次是平均班额。教师教学时间和学生学习时间对生均教师工资成本影响较小，因此在各国的政策调整中，更多是对前两个因素进行调整。因此本部分我们将重点分析教师工资水平、班额和生师比对我国小学生均教师工资成本带来的影响。
（一）我国教师工资水平历史上长期被低估，近年的快速增长属于补偿性增长
教师工资收入水平高低最根本取决于政府财政能力。21世纪以来是中国经济高速和高质量发展时期，地方财政不断充盈，20世纪90年代出现的大面积教师工资拖欠和民办教师待遇未能落实等问题得到彻底解决，教师工资进入快速增长时期。有了经济基础的保障，政府首先巩固和完善农村中小学教师工资保障机制，出台《国务院关于基础教育改革和发展的决定》《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》等政策文件，确保了农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。其次修订《义务教育法》，将义务教育阶段“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”以法律条文的形式加以保障。2010年以来，为落实义务教育阶段教师工资收入的法定要求，政府出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》等重大政策文件，提出 “力争用三年时间解决义务教育阶段教师工资待遇问题，凡未达到要求的地区要限期整改达标，财力较强的省份要加快进度”的要求。
从政策实施效果来看，我国小学教师平均工资收入有了快速增长。据《中国劳动统计年鉴》数据显示，自2009年实行教师绩效工资改革以来，我国小学教师年均收入从2009年的9850美元，提高到2018年的20232美元，年均增长率为8.3%；教师收入指数也从1.18提高到1.32，反映政府财政努力程度不断提高。
（二）我国教师工资收入水平亦呈现“U”字形地区特征，国际和行业间的竞争力不强
我国小学教师工资收入水平的省际差距很大，亦呈现东西高、中部低的“U”字形特征。分省看，2018年北京小学教师年均收入为41701美元，河南最低为15747美元，北京是河南的2.6倍。江西、陕西、湖南、吉林和山西等17个省份小学教师年均收入低于2万美元。分地区看，2018年东部和西部地区小学教师年均收入分别达到26227美元和21113美元，而中部地区仅为17744美元。中部的河南、江西、湖南、吉林和山西等7省份小学教师年均收入水平在全国处于后十名的位置。有研究表明，中部地区教师工资水平凹陷的特征长期存在，一直未能得到很好的改善。
与OECD相比，我国教师工资的国际竞争力不强，且在行业间的竞争力也缺乏优势。《OECD教育概览2019》数据显示，2017年OECD国家小学平均教师工资为40580美元，约是中国教师年均工资的2倍。《OECD教育概览2019》数据进一步显示，就OECD平均而言，小学教师的工资为25~64岁受过高等教育的全职全年劳动者工资的85%。与我国类似数据相比，我们选择与教育行业中从业人员受过高等教育比例相近的行业，主要为信息传输、软件和信息技术服务业、金融业、科学研究和技术服务业等，发现2018年中国小学教师平均工资约相当于这些行业的60%~70%。
（三）我国生师比高且大班额和超大班额长期存在，进一步压低教师的雇佣成本
长期以来我国小学平均班额较大，生师比高，虽然近年来政府采取多项政策，平均班额和生师比有了明显的下降，但是仍然高于OECD国家均值和多数OECD国家。2018年，我国小学的平均班额为37.5人，比2000年减少3.6人，但是仍然远高于OECD平均水平（约21人），也远高于日本和韩国（约23人）。我国小学生师比也在不断下降，从2000年的22.2下降到2018年的17.0，但是仍然高于OECD国家均值（生师比为15），与OECD部分国家相比也较高，如芬兰生师比为14，美国、德国、澳大利亚为15。
由于我国属于经济发展中国家，随着城镇化进程的加快，城乡教育生态随着人口的大规模迁移发生了根本性的变化，城市特别是城乡接合地区学生数不断增加，带来教育资源供给不足，“大规模学校”和“大班额”矛盾突出，较高比例的大班额和超大班额长期存在，这使我国实际的生均教师工资成本可能更低。中国教育统计年鉴（2000—2019）表明，2002年全国小学大班额比例为10.8%，超大班额比例为3.8%，部分省份大班额和超大班额比例更高。大班额和超大班额得到根本治理始于2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，各省份通过推进义务教育基本均衡县发展，教育教学资源配置水平有了很大的提高，我国小学平均班额才开始有明显的下降，2018年全国小学大班额比例为6.5%，比2002年下降4.3个百分点；超大班额比例为0.5%，比2002年下降3.5个百分点。
三、启示与建议
2019年，美国学习政策研究所发布了报告《为学生成功投资：公立学校财政改革的经验教训》，通过对美国四个州教育财政改革策略的分析进一步证明对教学的投资，尤其是对高质量教师的投资，能最大限度地提升教育质量。与OECD国家相比，我国教育财政投入还存在一定的差距，2018年我国国家财政性教育经费占国内生产总值的比例为4.1%，OECD国家均值一般为5%，欧美部分发达国家该比例达到6%，日本约为5%，韩国约为6.7%，差距明显。从生均教育经费支出来看，我国小学生均教育经费支出仅约为OECD国家均值的三分之一。鉴于此，我国政府一方面仍要继续加大对义务教育的财政性投入水平，在落实“三个增长”的同时，确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减；另一方面逐步转变教育经费使用中的“重硬件轻软件、重支出轻绩效”的倾向，新增的教育经费应更多向教师倾斜，以提高教育经费的使用效益，促进教育质量的提升，为我国义务教育发展从基本均衡向优质均衡转变提供经济基础和根本保障。
（一）不断完善教师工资稳定增长机制，强化政府问责力度
保障教师地位和待遇是教师队伍建设的重要内容，“确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”在法律和政策中被不断重申，且被纳入自2018年开始的对省级人民政府履行教育职责评价的重要指标中，加强对省级人民政府履行教育职责的考核问责。当前义务教育教师工资待遇落实政策在执行过程中各地进度不一，保障教师工资稳定增长的机制尚不完善，与公务员工资的长效联动机制也不健全，因此建议各地政府要加强人社、财政与教育部门间的联动，每年年底将义务教育教师工资（含奖励性补贴）所需经费纳入下一年度财政预算安排，确保义务教育教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平，切实保障教师权益。其次是加强省级政府对地市和区县政府履行教育职责的问责力度，将义务教育教师工资落实情况的评价结果作为对区县人民政府及其有关部门领导班子和领导干部进行考核、奖惩的重要依据，提升政策执行力度和有效性。
（二）加大对中部财力困难地区支持力度，平衡地区间教师收入差距
我国义务教育实行国务院领导，省、自治区、县级人民政府为主的管理体制。义务教育的主体责任在县级，而县级财政基本为“吃饭”财政，对于财力不足的县级政府负担确实过重，若难以保障教师工资收入的法定待遇和稳定增长，会带来教师流失率的提高，进而影响本地教育质量的发展。鉴于我国区域经济发展程度造成的教育资源不均衡、区域差异大的现实，为促进和巩固义务教育均衡发展成果，从教育财政公平的角度，对财政努力程度高但确实财力不足的县级政府，建议首先由省级政府根据省域内各县的实际情况制定省内的分担标准；如仍有不足，由中央政府依据省级政府财政的自给率和努力程度，通过多种方式，如加大财政转移支付力度，增加中部特别困难地区的由中央财政全额支付工资的特岗教师比例等给予一定的支持。
（三）不断提高教师福利待遇，营造良好教育教学环境
除了较高的工资收入水平外，良好的福利待遇也是提升教师社会地位，吸引优秀人才从教的重要举措。OECD各成员国的工资制度较为多元，奖励制度灵活多样，教师的激励有很多种形式，可以是奖金、房屋租金补贴、交通费补贴等物质奖励形式，也可以是额外休假、职位晋升、获得专业培训机会等非物质奖励形式。按照马斯洛的需求层次理论，人不仅有物质方面的需求，也追求更高层次的精神需求，工作环境、工作条件、个人成就感等无法以金钱衡量的因素更能给教师带来工作的幸福感和成就感。因此建议，首先是提高教师群体的个人税收起征点，将获得省级和国家级荣誉称号的教师纳入教育人才序列给予相应的福利待遇，营造尊师重教的社会氛围，提高教师的荣誉感和社会地位。其次是改善教师的工作环境，如基于教育部门颁布的办学标准，进一步缩小班级规模降低生师比。最后是减轻教师非教学任务工作负担，统筹规范不同部门间的检查考核项目，制订明确的减负清单，为教师留有更多的时间，安心、潜心从教，全心致力于立德树人、教育教学及各项与学生相关的工作。
本文来源于《中国教育学刊》2021年第三期，图片来源于网络，仅作分享交流用。著作权归原作者所有，若转载请注明出处。
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